La Ley de Pesca de Canarias (Ley 17/2003) elaboró y aprobó el instrumento legal para hacer posible el ejercicio de la competencia de ordenar la acuicultura en Canarias.
Es importante recordar que de acuerdo con el Estatuto de Autonomía (1980 y 2018), la Comunidad Autónoma de Canarias tiene competencia exclusiva en acuicultura, lo que implica la potestad legislativa, reglamentaria y la función ejecutiva completa. En definitiva, tiene la capacidad de gobierno total de esta actividad.
Es evidente que la acuicultura no constituyó una prioridad para la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias desde la asunción de sus competencias en 1982. Durante más de dos décadas (1982-2003), la Administración autonómica ejerció algunas funciones sin desarrollar un marco normativo que formalizara el ejercicio de la competencia exclusiva que el Estatuto de Autonomía le atribuía en esta materia.
La aprobación de la Ley de Pesca de Canarias vino a poner fin a esta prolongada situación de indefinición normativa y de limitada aplicación efectiva de dicha competencia. La norma abordó de manera expresa y decidida la ordenación de la acuicultura (Art.19), reafirmando su carácter de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma (Art.20), estableciendo el principal instrumento administrativo para su planificación y desarrollo, el Plan Regional de Ordenación de la Acuicultura (PROAC) (Art.21):
“1. Naturaleza y finalidad. El Plan Regional de Ordenación de la Acuicultura se configura como el instrumento de ordenación de la actividad acuícola en la Comunidad Autónoma de Canarias, con la finalidad de hacer compatible su ejercicio con la protección del medio marino y de los recursos naturales”.
El Plan debía establecer, con carácter permanente y actualizado, al menos, la delimitación de las zonas del litoral y del dominio público marítimo-terrestre en función de su aptitud para el desarrollo de la actividad acuícola, diferenciando entre zonas aptas, condicionadas e incompatibles. Asimismo, debía determinar las condiciones para el establecimiento de instalaciones acuícolas y fijar los criterios necesarios para garantizar la compatibilidad de esta actividad con la protección del medio ambiente y con los restantes usos del litoral.
De este modo, el Plan Regional de Ordenación de la Acuicultura de Canarias, se configuró como el principal instrumento de planificación y ordenación de la actividad acuícola en el ámbito de la Comunidad Autónoma. Su finalidad era impulsar el crecimiento sostenible del sector a medio y largo plazo, compatibilizando su desarrollo con la conservación de los recursos naturales marinos y de sus ecosistemas, así como con los demás usos del espacio litoral.
La cronología de la elaboración del Plan pone de manifiesto que la claridad de los objetivos y del mandato contenidos en la Ley no fue suficiente para modificar la dinámica administrativa. La inercia institucional que había conducido a los 21 años de retraso en el desarrollo efectivo de esta competencia se mantuvo tras la entrada en vigor de la norma.
Desde la aprobación de la Ley, el 10 de abril de 2003, se prolongó un periodo de escasa iniciativa administrativa que se extendió hasta 2006, cuando comenzaron los trabajos preparatorios mediante la contratación de estudios y asistencias técnicas destinados a la elaboración de la estrategia, la recopilación de la información necesaria y la redacción de la documentación que debía servir de base para la formulación del Plan Regional de Ordenación de la Acuicultura.
De 2007 a 2008 se elabora la documentación de referencia y el “Informe de Sostenibilidad” hasta alcanzar el primer gran hito objetivo el 10 de septiembre de 2008: la aprobación del “avance del PROAC” y la apertura de información pública.
De 2008 a 2011 se produce un periodo de bloqueo (nunca bien explicado), derivado al parecer, del encaje jurídico adoptado como plan territorial y de la persistencia de la inercia original que conduce a la frustración objetiva del proceso al producirse “la caducidad formal del procedimiento administrativo”.
A partir de 2011 se intenta aprovechar lo realizado y la experiencia del proceso frustrado, así se comunica, partiendo de reformulaciones e incorporaciones de nuevos trabajos e informaciones, generándose la expectativa de conseguir la aprobación en 2013 (que vuelve a quedar frustrada).
La imposibilidad de “dejar ejercer” una competencia exclusiva recogida en el Estatuto impulsa de nuevo la iniciativa, que necesitó más de cinco años para conseguir la aprobación definitiva del Plan: el 9 de julio de 2018.
Esta cronología trata de mostrar el difícil arranque de la acuicultura, que ha impedido y frustrado el desarrollo y aprovechamiento de las posibilidades que las condiciones ambientales extraordinarias para la acuicultura mediterránea existen en Canarias.
La evolución del procedimiento de elaboración del PROAC, señala que ha pasado, a lo largo de todo este periodo, por una multitud de procesos de información pública, consulta a las administraciones generales, cabildos y ayuntamientos, informes sectoriales específicos, evaluaciones ambientales y modificaciones derivadas de las alegaciones.
Un proceso de esta naturaleza debería haber culminado en un instrumento de planificación plenamente consolidado, capaz de definir con precisión los espacios aptos para el desarrollo de la acuicultura, las condiciones para su implantación y explotación, así como las garantías necesarias para asegurar su compatibilidad con los restantes usos del litoral y con los objetivos de conservación ambiental. En definitiva, el PROAC debería proporcionar un marco jurídico y territorial claro sobre dónde, cómo y en qué condiciones puede desarrollarse la actividad acuícola en Canarias.
Realmente esto no se ha conseguido, Un ejemplo significativo es la controversia suscitada durante la tramitación de una instalación acuícola en la Zona de Interés para la Acuicultura (ZIA-GC-9), situada en la costa occidental de Gran Canaria. Las ZIA son las Zonas de Interés para la Acuicultura en Canarias, establecidas en el PROAC, que reúnen todas las precondiciones necesarias para el desarrollo de la acuicultura, pendientes de los estudios específicos exigibles para la autorización de cada instalación.
En este proceso se vuelve a abrir un debate integral, que obvia todo lo que se sabe y se ha hecho hasta ahora:
La necesidad imprescindible de la acuicultura como fuente de proteínas actual y futura para la Humanidad está fuera de dudas.
Las proteínas producidas por la acuicultura son por comparación las más eficientes medioambientalmente.
Las condiciones de producción de la acuicultura europea (española y canaria) son las mejores referencias internacionales.
Las condiciones de aguas oceánicas de Canarias con gran circulación minimizan los impactos…
La realidad demuestra que el PROAC establece un conjunto de condiciones, exigencias y limitaciones muy exigentes que, por su elevado grado de detalle y rigor, ya constituyen un marco especialmente restrictivo para el desarrollo de la actividad acuícola (incluso cuando las iniciativas planteadas pretenden incorporar soluciones técnicas o ambientales más avanzadas que las previstas inicialmente). Si, además, los proyectos que se ajustan se ven sometidos a procedimientos administrativos prolongados, complejos, de duración y resolución incierta, el efecto práctico es el desincentivo de cualquier nueva inversión, transformando el instrumento que debe ayudar al desarrollo de la acuicultura como actividad económica que ponga en valor recursos propios con la mayor garantía general y ambiental, en una prohibición de hecho.
La decisión de si debe o no haber acuicultura y en su caso cuánta, es una más de las decisiones sociales posibles, por tanto, transformarla en un marco jurídico administrativo claro y eficiente contribuiría y evitaría situaciones que transmiten inseguridades que excluyen a la Comunidad de iniciativas nacionales o internacionales que son imprescindibles para converger con los índices de vida de referencias en Europa a los que se debe aspirar.
